Gli atti delegati e gli atti di esecuzione
Il superamento, attraverso la stipula del Trattato di Lisbona, dell’architettura a tre pilastri introdotta con il Trattato di Maastricht ha permesso, di fatto, la revisione degli strumenti giuridici a disposizione delle Istituzioni unionali, che ha determinato una semplificazione, peraltro apparente, delle procedure con il maggiore coinvolgimento nel processo decisionale soprattutto del Parlamento Europeo e lo stesso Consiglio.
A livello di numero di fattispecie il nuovo Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea ha previsto la riduzione a cinque tipologie di atti giuridici che sono enumerati nell’ambito dell’articolo 288; essi sono:
- regolamenti,
- direttive,
- decisioni,
- raccomandazioni
- areri.
Diversamente dagli atti giuridici nulla veniva espressamente previsto per gli atti non giuridici (quali possono essere considerati comunicazioni, dichiarazioni, conclusioni) che avevano valenza quasi di interna corporis intra/interistituzionale.
Nell’ambito del settore agroalimentare risulta molto incisivo e foriero di novità procedurali il disposto dell’articolo 289 che stabilisce l’applicazione della procedura legislativa ordinaria, utilizzabile secondo le modalità previste all’articolo 294. In sostanza le OCM e tutte le disposizioni per attuare la PAC sono approvate in ossequio alla procedura legislativa ordinaria (precedentemente definita procedura di codecisione).
Con l’applicazione della predetta procedura ordinaria il ruolo del Parlamento Europeo si espande avvicinandosi molto a quello rivestito da questa Istituzione nell’ambito delle singole legislazioni nazionali; infatti viene abbandonato il ruolo consultivo per passare ad un ruolo più importante nell’iter decisionale. Ciò determinerà come effetto che il Parlamento europeo ed il Consiglio UE dovranno rivedere tutti gli atti di base adottati prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona al fine di decidere collegialmente le deleghe da assegnare alla Commissione. Dovranno quindi essere ”riallineati” un gran numero di atti, molti dei quali concernenti specificatamente il settore agricolo.
L’articolo 289 introduce anche una nuova categoria, quella degli atti legislativi che sono definiti come atti giuridici adottati mediante la procedura legislativa. Gli atti legislativi sono, pertanto, i regolamenti, le direttive o le decisioni adottate con procedura legislativa ordinaria da Parlamento europeo/ Consiglio, su proposta della Commissione, ovvero con procedura legislativa speciale da parte di uno solo dei legislatori ma con la partecipazione dell’altro.
Inoltre vengono previsti, implicitamente, anche atti non legislativi, ovvero atti giuridicamente vincolanti (quali regolamenti, direttive, decisioni) adottati con una procedura differente.
Essi sono:
- atti delegati,
- atti di esecuzione.
Atti delegati
L’art. 290 che prevede espressamente la possibilità, tramite l’adozione di un atto legislativo, di delegare alla Commissione il potere di emanare atti non legislativi di portata generale che possano integrare/modificare taluni elementi non essenziali di un atto legislativo. Ovviamente gli elementi essenziali sono invece riservati esclusivamente all’atto legislativo e non possono essere oggetto di delega.
Tramite atti delegati si possono precisare determinate caratteristiche tecniche o modificare taluni elementi di un atto legislativo. In tal modo il Legislatore potrà concentrarsi sull’orientamento politico e gli obiettivi senza affrontare in discussioni di natura prettamente tecnica.
Il Parlamento europeo ed il Consiglio in caso di procedura legislativa ordinaria o una sola delle due Istituzioni (in caso di procedura legislativa speciale) può quindi delegare alla Commissione l’adozione di atti giuridici vincolanti non legislativi.
La previsione della delega dipenderà da una valutazione politica, determinata dall’intenzione del Parlamento europeo e del Consiglio di affrontare questioni che, per loro natura, possono essere meglio trattate dalla Commissione nella sua veste di organo esecutivo. Si otterrebbe lo scopo di rendere snella la procedura di approvazione evitando iter complessi (con il frequente uso della cd. navette tra le Istituzioni), che ne rallenterebbero i tempi e salvaguardando la completezza delle disposizioni assicurata dalla capacità di analizzare le questioni specifiche con maggior dettaglio.
Ovviamente, per tutelare il ruolo delle altre Istituzioni, gli viene consentito di mantenere il potere e la responsabilità di intervenire in ultima istanza in tempi, comunque, prestabiliti.
La delega è concessa con atto legislativo (atto di base). Non esiste la possibilità di utilizzare l’istituto della delega con atto delegato o con atto di esecuzione, mentre viene data ampia discrezionalità al Legislatore nella definizione dei limiti e delle condizioni in cui opera la delega.
Le deleghe conferite nell’atto di base alla Commissione sono a tempo indeterminato con facoltà di revoca e con la possibilità di verificare l’operato della Commissione.
La portata degli atti delegati sarà generale.
Atti di esecuzione
Sono disciplinati dall’art. 291.1 che prevede l’adozione di misure specifiche per l’attuazione di atti vincolanti dell’Unione che, normalmente sono di competenza degli Stati membri ma, ove sia necessario garantire condizioni uniformi di esecuzione in ambito unionale, sono di competenza della Commissione e sono conferiti sempre nell’ambito dell’atto di base. In passato tale conferimento era di competenza del Consiglio, che poteva decidere di demandare i poteri alla Commissione ovvero, in casi specifici, di mantenerle per sé; conseguentemente sono state rafforzate, attraverso il predetto disposto normativo, le competenze di esecuzione della Commissione alla quale viene riconosciuta la competenza di principio in materia.
Per l’emanazione di questi atti la Commissione si avvale di esperti degli Stati membri che vengono consultati sistematicamente in quanto le autorità nazionali dovranno attuare gli atti dopo la loro adozione. Le attività degli esperti avranno, quindi, finalità esclusivamente consultive, non vincolando in alcun modo l’Esecutivo nella redazione dell’atto.
Di contro il trattato di Lisbona rafforza i poteri del Parlamento per quanto riguarda il controllo delle competenze di esecuzione della Commissione; prima le modalità del predetto controllo erano di competenza del Consiglio mentre attualmente, sono adottate tramite la procedura legislativa ordinaria, che pone il Parlamento in condizioni di parità con il Consiglio.
In particolare viene fissato in due mesi il termine minimo (stabilito nell’atto di base) per l’esercizio del diritto di obiezione da parte di Parlamento europeo o del Consiglio, prorogabile di altri due mesi su richiesta dei legislatori. Qualora, tuttavia, Parlamento e Consiglio informino la Commissione sull’intenzione di non opporsi all’emanazione dell’atto, questo può essere pubblicato senza indugio nella GUUE ed entrare in vigore prima della scadenza del termine per l’esercizio del diritto di obiezione.
Ove si verificassero circostanze eccezionali definite nell’atto di base si potrà utilizzare la procedura d’urgenza: in tale evenienza l’atto entra in vigore immediatamente e si applica fino all’eventuale obiezione da parte del legislatore (che deve esprimersi nei tempi previsti).
Il Trattato stabilisce che Parlamento europeo e Consiglio determinino preventivamente le regole ed i principi generali riguardanti le competenze di esecuzione conferite alla Commissione.