Raccomandazione (UE) 2024/1344 / Progettazione aste energie rinnovabili
ID 21897 | 21.05.2024
Raccomandazione (UE) 2024/1344 della Commissione, del 13 maggio 2024, sulla progettazione delle aste per le energie rinnovabili
C/2024/2650
GU L 2024/1344 del 21.5.2024
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LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 292,
considerando quanto segue:
(1) Le energie rinnovabili sono fondamentali per conseguire gli obiettivi di decarbonizzazione dell’Unione e per fornire energia elettrica pulita, sicura e a prezzi accessibili alle famiglie, alle imprese, all’industria e, in misura sempre crescente, al settore dei trasporti.
(2) La produzione e il consumo di energia sono responsabili di oltre il 75 % delle emissioni totali di gas a effetto serra nell’Unione. Accelerare la diffusione degli impianti di energia rinnovabile è pertanto essenziale per conseguire l’obiettivo dell’Unione di generare da fonti rinnovabili almeno il 42,5 % dell’energia entro il 2030 e per contribuire al raggiungimento dell’obiettivo dell’Unione per il 2030 di ridurre almeno del 55 % le emissioni di gas a effetto serra, in conformità del regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio.
(3) Le energie rinnovabili sono in rapida espansione. Nel 2022 l’Unione disponeva di una capacità eolica offshore pari a 16 GW, di una capacità eolica onshore pari a 187 GW e di una capacità di generazione di energia solare fotovoltaica pari a 203 GW. L’energia elettrica generata a partire dall’eolico e dal solare rappresentava rispettivamente il 16 % e il 7 % del mix elettrico, per un totale del 23 %.
(4) L’aumento della quota di energia generata a partire da fonti rinnovabili è stato notevolmente agevolato dalle aste organizzate dagli Stati membri, che possono implicare aiuti di Stato. Esse possono infatti prevedere l’aggiudicazione di sostegno pubblico per la realizzazione di progetti in materia di energie rinnovabili o l’aggiudicazione a uno sviluppatore dei diritti per sviluppare un progetto in un luogo specifico, o entrambe le cose. Queste aste consentono agli Stati membri di stabilire il livello di sostegno finanziario da destinare alle tecnologie per le energie rinnovabili con modalità concorrenziali. Le aste sono fondamentali per ottimizzare il livello di sostegno pubblico. Sebbene la diffusione delle energie rinnovabili basata sul mercato sia in crescita, essa continua a dipendere principalmente da regimi di sostegno.
(5) A norma dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, i regimi di sostegno per l’energia elettrica da fonti rinnovabili devono prevedere l’erogazione di incentivi per l’integrazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili nel mercato dell’energia elettrica basati su criteri di mercato e che rispondono ai segnali di mercato, evitando inutili distorsioni dei mercati dell’energia elettrica e tenendo conto degli eventuali costi di integrazione del sistema e della stabilità della rete. A norma dell’articolo 4, paragrafo 6, della medesima direttiva, ogniqualvolta il sostegno per l’energia elettrica da fonti rinnovabili sia concesso mediante una procedura di gara, gli Stati membri devono stabilire e pubblicare criteri non discriminatori e trasparenti per l’ammissibilità alle procedure di gara al fine di assicurare un elevato tasso di realizzazione dei progetti. È dunque particolarmente importante che le aste siano progettate in maniera adeguata.
(6) A norma dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva (UE) 2018/2001, gli Stati membri sono tenuti a pubblicare un calendario a lungo termine che anticipi i previsti stanziamenti di sostegno e copra, come riferimento, almeno i cinque anni successivi o, in caso di vincoli di pianificazione di bilancio, i tre anni successivi, compresi, se del caso, il calendario indicativo, la frequenza dei bandi di gara, la capacità prevista e il bilancio previsto o il sostegno unitario che si prevede di allocare, nonché le tecnologie ammesse a beneficiarne, se applicabile. Il suddetto calendario deve essere aggiornato su base annuale o, se necessario, per riflettere gli sviluppi recenti del mercato o la prevista allocazione del sostegno. Ciò è particolarmente importante per garantire trasparenza e certezza sul mercato e agevolare gli investimenti necessari a soddisfare le esigenze di diffusione. La pubblicazione di queste informazioni su un’apposita piattaforma interattiva dell’Unione sulle aste contribuirebbe a perseguire tali obiettivi e migliorerebbe l’armonizzazione.
(7) Le aste nazionali per lo sviluppo delle energie rinnovabili spesso non danno il giusto riconoscimento agli elevati standard ambientali e sociali dei prodotti dell’Unione né tengono conto della necessità di catene di approvvigionamento resilienti o di un sistema energetico integrato: molte si basano infatti esclusivamente o principalmente sul prezzo, sebbene alcuni Stati membri abbiano iniziato a introdurre altri criteri. Le opzioni di progettazione delle aste variano notevolmente da uno Stato membro all’altro, cosa che fa salire i costi delle operazioni per gli operatori economici. Alcune opzioni possono persino aumentare la probabilità di ritardi o mancata realizzazione dei progetti. Un’armonizzazione più profonda dei principi di progettazione degli Stati membri potrebbe ridurre i costi delle operazioni e contribuire a garantire aste adatte allo scopo mettendo a frutto l’esperienza maturata e le buone pratiche e lasciando comunque margini sufficienti di flessibilità e innovazione. Con il sostegno della Commissione, i canali esistenti per il dialogo strutturato in materia di energie rinnovabili possono essere utilizzati per scambiare migliori pratiche e armonizzare ove opportuno la progettazione delle aste. La normativa dell’Unione sull’assetto del mercato dell’energia elettrica mira ad armonizzare la progettazione dei regimi di sostegno diretto dei prezzi sotto forma di contratti bidirezionali per differenza.
(8) Il 24 ottobre 2023 la Commissione ha adottato la comunicazione sul piano d’azione europeo per l’energia eolica. L’azione 4 chiede agli Stati membri di includere nelle loro aste criteri qualitativi oggettivi, trasparenti e non discriminatori e misure per massimizzare il tasso di realizzazione dei progetti, al fine di apportare miglioramenti rapidi e tangibili e armonizzare maggiormente la progettazione delle aste per le energie rinnovabili. La presente raccomandazione è intesa a sostenere gli Stati membri nell’elaborazione dei loro principi di progettazione delle aste, all’insegna della piena complementarità con la normativa dell’Unione che istituisce un quadro di misure per rafforzare l’ecosistema europeo di produzione di prodotti delle tecnologie a zero emissioni nette. La presente raccomandazione non pregiudica il diritto dell’Unione, in particolare nei settori dell’energia, dell’ambiente e della cibersicurezza, né gli obblighi che ne derivano. Lascia altresì impregiudicate le norme unionali in materia di concorrenza, in particolare gli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e la prassi decisionale della Commissione nell’applicazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
(9) La progettazione delle aste dovrebbe assicurare una procedura di gara competitiva e deve fondarsi su criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori, garantendo la certezza giuridica conformemente al diritto e agli impegni internazionali dell’Unione.
(10) Nell’ambito delle aste i criteri diversi dal prezzo sono uno strumento che serve a perseguire obiettivi aggiuntivi oltre all’approvvigionamento di energia elettrica al minor costo. È possibile utilizzare criteri diversi dal prezzo nella fase di preselezione o di aggiudicazione, o in entrambe. Essi dovrebbero essere formulati e valutati in modo non discriminatorio, obiettivo e trasparente.
(11) Le norme che disciplinano le aste devono essere concepite in modo da garantire il completamento dei progetti nei tempi previsti. Ovviare al rischio di ritardi o di mancata realizzazione dei progetti significa offrire maggiore prevedibilità e certezza agli investitori. A tal fine è possibile adottare misure quali clausole sanzionatorie per gli offerenti in caso di ritardi o di mancato completamento del progetto, oppure meccanismi di indicizzazione dei prezzi per aiutare l’industria a far meglio fronte agli aumenti dei costi dovuti all’inflazione dopo l’aggiudicazione.
(12) Quando le aste per le energie rinnovabili prevedono la possibilità di presentare offerte negative, una procedura competitiva ben progettata dovrebbe riflettere la disponibilità di ciascun offerente a pagare per il progetto, rispecchiandone quindi il valore di mercato.
(13) I massimali di offerta rappresentano una garanzia per il bilancio dello Stato membro che permette di limitare i costi di diffusione; se non fissati correttamente, tuttavia, possono scoraggiare la partecipazione alle aste e ostacolare la diffusione delle energie rinnovabili o determinare una sovracompensazione.
(14) A norma dell’articolo 22, paragrafo 7, della direttiva (UE) 2018/2001, gli Stati membri devono tenere conto delle specificità delle comunità di energia rinnovabile quando elaborano regimi di sostegno, al fine di consentire loro di competere alla pari con altri partecipanti al mercato per l’ottenimento di un sostegno. Inoltre la disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia (9), il regolamento generale di esenzione per categoria (10) e il quadro temporaneo di crisi e transizione consentono agli Stati membri una certa flessibilità in caso di progetti interamente di proprietà di piccole e medie imprese (PMI) o di comunità di energia rinnovabile al di sotto di determinate soglie di capacità,
HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:
DEFINIZIONI
(1) Ai fini della presente raccomandazione, per «asta» si intende un meccanismo di mercato finalizzato all’assegnazione di beni in caso di offerta eccedentaria e alla formazione dei prezzi di beni di cui il soggetto banditore ignora il prezzo di mercato. L’assegnazione si basa esclusivamente sulle offerte presentate dai partecipanti secondo regole di aggiudicazione trasparenti. Ai fini della presente raccomandazione, i termini «asta» e «procedura di gara» sono utilizzati in modo intercambiabile.
CONSIDERAZIONI GENERALI APPLICABILI ALLA PROGETTAZIONE DELLE ASTE
(2) Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché la progettazione delle aste contribuisca a una diffusione rapida, efficiente e sostenibile delle energie rinnovabili con modalità concorrenziali, attragga investimenti privati e apporti al settore benefici come la certezza degli investimenti.
(3) Gli Stati membri dovrebbero fare in modo che la progettazione aumenti le possibilità di esito positivo dell’asta tenendo conto della situazione del mercato. Ciò implica tra l’altro il coinvolgimento costante dei partecipanti al mercato e degli esperti sin dalle prime fasi del processo di progettazione e l’allineamento della complessità delle aste alla maturità del mercato.
(4) Gli Stati membri, con il sostegno della Commissione, dovrebbero avvalersi dei canali esistenti per il dialogo strutturato in materia di energie rinnovabili per cercare di armonizzare la progettazione delle aste che riguardano la stessa tecnologia per l’energia rinnovabile e perseguono obiettivi analoghi, così da ridurre i costi delle operazioni per lo sviluppo dei progetti e per gli Stati membri stessi. Dovrebbero prendere in considerazione le possibilità di armonizzazione in particolare quando le aste riguardano tecnologie per l’energia rinnovabile che condividono la medesima ubicazione geografica, ad esempio lo stesso fondale marino, e quando vengono introdotti criteri diversi dal prezzo. Gli Stati membri dovrebbero cooperare per limitare le divergenze nella progettazione delle aste e nelle metodologie utilizzate per misurare i criteri diversi dal prezzo, restando flessibili ove necessario.
(5) Al fine di incrementare la trasparenza e la certezza a beneficio degli operatori di mercato in tutta l’Unione e agevolare gli investimenti necessari a soddisfare le esigenze di diffusione delle rinnovabili, gli Stati membri dovrebbero pubblicare le informazioni relative al proprio calendario delle aste sull’apposita piattaforma interattiva dell’Unione istituita dalla Commissione.
CRITERI DIVERSI DAL PREZZO E LORO UTILIZZO IN FASE DI PRESELEZIONE E DI AGGIUDICAZIONE
(6) Nell’ambito delle aste gli Stati membri dovrebbero utilizzare criteri diversi dal prezzo nella fase di preselezione o di aggiudicazione, o in entrambe, al fine di perseguire obiettivi che non possono essere ridotti alla sola dimensione del prezzo, come la qualità, la capacità di realizzare il progetto nei tempi previsti, la condotta responsabile delle imprese, la cibersicurezza e la sicurezza dei dati e il contributo alla resilienza, alla sostenibilità ambientale o all’innovazione. Nel decidere se introdurre criteri diversi dal prezzo in fase di preselezione o di aggiudicazione, gli Stati membri dovrebbero evitare impatti negativi sulla competitività della procedura di gara, in particolare per i progetti in materia di energie rinnovabili di minori dimensioni, e definire e valutare i criteri in modo obiettivo, trasparente e non discriminatorio, che non determini un aumento sproporzionato dei costi.
(7) Gli Stati membri dovrebbero utilizzare criteri diversi dal prezzo nella fase di preselezione quando stabiliscono una soglia minima per l’obiettivo perseguito che tutti gli offerenti che partecipano all’asta devono rispettare. Dovrebbero invece utilizzarli nella fase di aggiudicazione quando intendono incentivare un miglior conseguimento di un determinato obiettivo, ad esempio una qualità superiore, l’integrazione del sistema energetico o la fornitura di soluzioni innovative per un determinato livello di sostegno; i criteri dovrebbero essere formulati in modo da consentire la formazione di una graduatoria dei progetti ammissibili. Si dovrebbero evitare criteri di aggiudicazione diversi dal prezzo che siano troppo generici o troppo ampi.
(8) Quando utilizzano criteri diversi dal prezzo per perseguire più obiettivi, gli Stati membri dovrebbero garantirne la coerenza. I criteri diversi dal prezzo dovrebbero essere definiti tenendo conto del modo in cui ciascuna tecnologia può contribuire all’obiettivo strategico. I criteri non dovrebbero limitarsi a riprodurre requisiti concreti già stabiliti nella normativa unionale o nazionale applicabile. In alcuni casi possono essere giustificati criteri che precisano le disposizioni giuridiche generali vigenti in relazione a una data procedura di gara. L’inclusione di criteri diversi dal prezzo dovrebbe tradursi in un contributo netto all’obiettivo strategico in aggiunta a quanto già imposto dalla normativa vigente. Per alcuni criteri diversi dal prezzo utilizzati nella fase di preselezione, quali la condotta responsabile delle imprese, la cibersicurezza e la sicurezza dei dati, può essere opportuno esigere la conformità alla legislazione applicabile.
(9) Gli Stati membri dovrebbero definire una metodologia trasparente, obiettiva e non discriminatoria per valutare le offerte a fronte dei criteri diversi dal prezzo selezionati, in particolare attraverso una valutazione quantitativa basata su un sistema di punteggio stabilito e pubblicato prima dello svolgimento della procedura di gara.
(10) Gli Stati membri che utilizzano criteri diversi dal prezzo dovrebbero dotarsi di meccanismi per garantirne il rispetto. I casi di non conformità dovrebbero essere individuati e dovrebbero essere comminate sanzioni adeguate, sufficientemente elevate da disincentivare strategie di offerta basate sul mancato rispetto dei criteri diversi dal prezzo verificati solo ex post.
(11) Gli Stati membri dovrebbero garantire la disponibilità delle risorse amministrative necessarie per una verifica efficace ed efficiente della conformità ai criteri di preselezione e di aggiudicazione diversi dal prezzo.
USO DI PARTICOLARI CRITERI DIVERSI DAL PREZZO
(12) Gli Stati membri dovrebbero includere quanto prima nelle loro aste criteri di preselezione o di aggiudicazione diversi dal prezzo riguardanti il contributo a una catena di approvvigionamento resiliente – in conformità alla normativa dell’Unione che istituisce un quadro di misure per rafforzare l’ecosistema europeo di produzione di prodotti delle tecnologie a zero emissioni nette – allo scopo di evitare l’eccessiva dipendenza da un’unica fonte di approvvigionamento e preservare al contempo la competitività delle aste.
(13) Gli Stati membri che si avvalgono di criteri ambientali e di sostenibilità nelle aste dovrebbero utilizzarli nella fase di preselezione o di aggiudicazione, o in entrambe, a seconda degli obiettivi strategici che intendono perseguire. Detti obiettivi strategici possono includere la protezione dell’ambiente e il ripristino dell’ecosistema, o ancora aspetti relativi alla riciclabilità dei prodotti utilizzati e più in generale alla circolarità della vita dei prodotti.
(14) Gli Stati membri che intendono promuovere l’innovazione attraverso il ricorso a criteri diversi dal prezzo dovrebbero utilizzarli preferibilmente nella fase di aggiudicazione. Quando i criteri inerenti all’innovazione sono intesi a migliorare le prestazioni o l’efficienza, ad esempio dal punto di vista della sostenibilità, i parametri dovrebbero essere definiti in modo quantitativo. Gli Stati membri dovrebbero preferire parametri quantitativi anche quando perseguono l’innovazione dirompente. In circostanze eccezionali, laddove non si possano applicare parametri quantitativi, è possibile optare per una valutazione qualitativa basata su un’ampia consultazione e collaborazione con i portatori di interessi e gli esperti nel corso del processo di progettazione dell’asta. In ogni caso gli Stati membri dovrebbero dare sufficiente visibilità alle modalità di attribuzione del punteggio prima dello svolgimento dell’asta.
(15) Gli Stati membri che intendono promuovere l’integrazione del sistema energetico attraverso il ricorso a criteri diversi dal prezzo, ad esempio premiando la partecipazione a servizi ancillari/di bilanciamento o il contributo alla riduzione della congestione della rete, dovrebbero utilizzarli nella fase di preselezione o di aggiudicazione, o in entrambe.
(16) Gli Stati membri che intendono promuovere la cibersicurezza e la sicurezza dei dati attraverso il ricorso a criteri diversi dal prezzo dovrebbero utilizzarli principalmente nella fase di preselezione. Tali criteri dovrebbero contribuire al perseguimento degli obiettivi della direttiva (UE) 2022/2555 del Parlamento europeo e del Consiglio, vale a dire un livello comune elevato di cibersicurezza nell’Unione, ed essere formulati tenendo conto dei pertinenti rischi di cibersicurezza e delle relative origini. I criteri potrebbero includere la sicurezza fin dalla progettazione delle reti digitali negli impianti eolici, misure volte ad attenuare i rischi di cibersicurezza nella catena di approvvigionamento e il controllo dei dati conservati e trattati. Se del caso, durante la costruzione e l’esercizio degli impianti dovrebbero essere promossi, ove disponibili, i sistemi europei di certificazione della cibersicurezza adottati a norma del regolamento (UE) 2019/881 del Parlamento europeo e del Consiglio.
(17) Gli Stati membri che applicano criteri relativi alla condotta responsabile delle imprese, tra cui il rispetto dei diritti umani e delle pratiche del dovere di diligenza in materia ambientale nella catena del valore, dovrebbero includerli nella fase di preselezione. Gli Stati membri dovrebbero richiedere l’applicazione del codice nazionale di condotta responsabile delle imprese o, in futuro, quando sarà disponibile, di un codice europeo di condotta responsabile delle imprese, a meno che la normativa vigente non prescriva già il rispetto di questi criteri o di criteri equivalenti.
(18) Gli Stati membri dovrebbero introdurre, ove necessario, criteri diversi dal prezzo relativi ai benefici per le comunità locali, come la promozione della partecipazione dei cittadini ai progetti, anche attraverso le comunità di energia rinnovabile e le comunità energetiche dei cittadini.
MISURE VOLTE A INCENTIVARE IL COMPLETAMENTO DEI PROGETTI NEI TEMPI PREVISTI
(19) Gli Stati membri dovrebbero predisporre misure volte a garantire il completamento dei progetti nei tempi previsti, ad esempio introducendo sanzioni, sulla scorta di una valutazione dettagliata, in caso di mancato completamento o ritardi nella messa in servizio. Le sanzioni dovrebbero essere fissate a un livello tale da bilanciare la necessità di garantire una procedura di gara competitiva e quella di dissuadere le imprese dal presentare offerte se non hanno la ferma intenzione di realizzare il progetto e rispettarne le specifiche (compresi i criteri di preselezione).
(20) Per le aste riguardanti l’eolico offshore, come regola generale gli Stati membri dovrebbero mettere all’asta siti che sono stati oggetto di opportune indagini preliminari per limitare i rischi del progetto e aumentare le probabilità che venga realizzato integralmente e nei tempi previsti. In questi casi le sanzioni per il mancato completamento dovrebbero essere più severe rispetto a quelle previste per i siti offshore che non sono stati oggetto di indagini preliminari, in modo tale da aumentare la probabilità che il progetto sia completato.
(21) Gli Stati membri dovrebbero valutare la possibilità di includere clausole di indicizzazione nella progettazione delle aste, in particolare nelle situazioni in cui la copertura dei rischi (hedging) da parte delle imprese non è fattibile o è troppo costosa, così da garantire il completamento dei progetti nei tempi previsti, bilanciando la ripartizione del rischio tra lo sviluppatore del progetto e il soggetto banditore e tenendo conto della disponibilità di diverse opzioni di riduzione dei rischi. Nelle aste in cui sono previsti aiuti di Stato sotto forma di sostegno diretto dei prezzi, gli Stati membri dovrebbero valutare la possibilità di includere clausole di indicizzazione per la fase di costruzione del progetto. Quando si stabiliscono clausole di indicizzazione, l’impatto sulle finanze pubbliche dovrebbe essere debitamente valutato e tenuto in considerazione nella dotazione di bilancio complessiva destinata ai regimi di sostegno.
(22) Per quanto riguarda le aste che non prevedono aiuti di Stato sotto forma di sostegno diretto dei prezzi, ma che raccolgono denaro grazie alla possibilità di presentare offerte negative, gli Stati membri dovrebbero richiedere che il pagamento venga effettuato a rate nell’arco di un determinato periodo di tempo, così da integrare nella progettazione la copertura del rischio di inflazione e limitare i rischi finanziari per lo sviluppatore.
OFFERTE NEGATIVE
(23) Gli Stati membri che organizzano aste in cui è possibile presentare offerte negative dovrebbero provvedere affinché siano progettate in modo che le offerte riflettano il valore di mercato del progetto e massimizzino la probabilità che quest’ultimo si concretizzi.
(24) Gli Stati membri dovrebbero combinare progressivamente la possibilità di presentare offerte negative con criteri diversi dal prezzo utili a perseguire molteplici obiettivi strategici che contribuiscono al Green Deal europeo, segnatamente al piano industriale del Green Deal e al piano REPowerEU.
(25) La totalità o la maggioranza dei proventi delle aste basate su offerte negative dovrebbe essere destinata a sostenere lo sviluppo della produzione di energia da fonti rinnovabili, anche attraverso il rafforzamento o l’espansione della rete, o la flessibilità non fossile.
MASSIMALI DI OFFERTA
(26) Quando decidono di includere massimali di offerta nelle aste che prevedono aiuti di Stato, gli Stati membri dovrebbero fissare detti massimali in modo che riflettano l’ammontare del sostegno che sono disposti a erogare per il progetto, tenuto conto tra l’altro dei diversi costi livellati dell’energia elettrica di ogni singolo progetto, onde evitare una scarsa partecipazione all’asta. A tal fine gli Stati membri dovrebbero fissare il volume di energia elettrica messo all’asta a un livello che preservi la competitività della procedura di gara.
GARANTIRE PARITÀ DI CONDIZIONI PER LE COMUNITÀ DI ENERGIA RINNOVABILE E LE PMI
(27) Gli Stati membri che decidono di ricorrere alle aste per assegnare aiuti a progetti sviluppati da comunità di energia rinnovabile o PMI dovrebbero prendere in considerazione ad esempio la possibilità di concedere loro maggiore flessibilità, su base oggettiva, per quanto riguarda i requisiti di preselezione; possono altresì valutare l’opportunità di dotazioni distinte, adattate alle aste per questo tipo di progetti. Se del caso, al momento della progettazione delle aste si dovrebbe tenere conto della possibilità che una comunità di energia rinnovabile sia aperta alla partecipazione transfrontaliera.
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