Sentenza CdS 2790/2017 | Gestione sostenibile delle discariche annullate Linee guida RL
Il Consiglio di Stato con sentenza n. 2790/2017, pubblicata il 09 giugno 2017, ha respinto il ricorso della Regione Lombardia contro Padana Green S.r.l. per la riforma della sentenza del Sentenza TAR Lombardia 17 marzo 2016, n. 522 in materia di linee guida per la progettazione e la gestione sostenibile delle discariche, sancendo che la regolamentazione della progettazione e della gestione sostenibile delle discariche dei rifiuti, rientra nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente, non sussistendo una generale potestà legislativa delle Regioni di stabilire livelli di tutela dell’ambiente più elevati di quelli fissati dalla normativa statale.
Nella fattispecie, la Regione Lombardia non ha fatto altro che "sovrapporsi" semplicemente al Legislatore statale, che ha esercitato la propria competenza in materia con il Dlgs 36/2003 (Discariche di rifiuti), "senza che quest’ultimo l'avesse delegata".
Di seguito un estratto delle motivazioni della sentenza in oggetto:
"Occorre, innanzitutto, rammentare che, come chiarito a più riprese dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. ex multis Corte cost., n. 249/2009): “la disciplina dei rifiuti si colloca…nell’àmbito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex multis, sentenze n. 62 del 2008)”.
In particolare, nella Parte IV, Titolo I, Capo II, del d.lgs. 152/2006, gli artt. 195 e 196, dettano rispettivamente le competenze statali e regionali in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati. Il comma 1, lett. o) del citato art. 196, assegna alle regione la definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all'articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare. La norma in questione non può essere interpretata come vorrebbe l’odierna appellante nel senso che i criteri la cui definizione è rimessa alla regione sono quelli relativi alla localizzazione od all’accertamento dell’idoneità degli impianti. Una piana interpretazione letterale della norma, infatti, consente di rilevare che i criteri la cui definizione è rimessa all’amministrazione regionale sono quelli per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei. Pertanto, non è possibile affermare che la competenza assegnata alle regioni ecceda il momento della stretta localizzazione sconfinando nella realizzazione ex novo dell’impianto.
In questo senso milita anche il disposto dell’art. 182, comma 5, d.lgs. 152/2006, secondo il quale: “Le attività di smaltimento in discarica dei rifiuti sono disciplinate secondo le disposizioni del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, di attuazione della direttiva 1999/31/CE”.
Gli artt. 195 e 196, dettano rispettivamente le competenze statali e regionali in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati.
o) la definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all'articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare
2. Sono inoltre di competenza dello Stato:
a) l'indicazione dei criteri e delle modalità di adozione, secondo principi di unitarietà, compiutezza e coordinamento, delle norme tecniche per la gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di specifiche tipologie di rifiuti, con riferimento anche ai relativi sistemi di accreditamento e di certificazione ai sensi dell'articolo 178, comma 5;
"Quest’ultima disciplina, che, come dispone il suo art.1, stabilisce requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti tesi a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull'ambiente, in particolare l'inquinamento delle acque superficiali, delle acque sotterranee, del suolo e dell'atmosfera, e sull'ambiente globale, compreso l'effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l'intero ciclo di vita della discarica, non prevede alcuna competenza a favore delle Regioni nella definizione dei criteri tecnici di gestione delle discariche e smaltimento dei rifiuti.
Né giova alle amministrazioni il richiamo al precedente di questa Sezione n. 5340/2016, che conclude per la legittimità della previsione all’interno del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, approvato con la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014, di un Fattore di Pressione, quale indice cui sottoporre la possibilità di realizzare una discarica in un determinato territorio, ossia come criterio localizzativo. La stessa sentenza rileva, a differenza del caso in esame, la legittimità dell’intervento regionale sia per l’assenza di analoghe prescrizioni da parte del legislatore statale, inerte nel dare attuazione all’art. 195 comma 1 lett. P), del decreto Legislativo 3.4.2006, n.152, sia per la non incidenza della stessa nei confronti degli operatori economici del settore.
Pertanto, in assenza di una previsione da parte della legislazione di riferimento di una competenza espressa in capo all’amministrazione regionale, occorre verificare, se, come suggerito nel presente gravame, una simile competenza possa desumersi aliunde.
Ora, seguendo l’insegnamento del giudice delle leggi va rilevato che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali. Nella fattispecie la Regione Lombardia, però, non risulta aver esercitato una competenza diversa da quella esercitata dal legislatore statale con il citato d.lgs. 36/2003. Quest’ultimo, infatti, è andato a normare la materia delle linee guida per la progettazione e la gestione sostenibile delle discariche, sovrapponendosi semplicemente a quanto già statuito dal legislatore statale senza che quest’ultimo avesse delegato a tanto la Regione.
Né può condividersi quanto affermato dall’appellante in ordine alla circostanza che le disposizioni impugnate attuerebbero il disposto dell’art. 28, dir. 2008/98 CE.
La norma in questione, infatti, da un lato, non ha le caratteristiche della direttiva self executing, rimettendo agli gli Stati membri di provvedere affinché le rispettive autorità competenti predispongano, a norma degli articoli 1, 4, 13 e 16, uno o più piani di gestione dei rifiuti; dall’altro, non risulta in alcun modo inattuata, considerato che i requisiti operativi e tecnici sono già contenuti nel d.lgs. 36/2003".
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1. 07.10.2014 - D.g.r. 7 ottobre 2014 - n. X/2461 Linee guida per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche
Le "Linee guida per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche" (Regione Lombardia, delibera di Giunta n. X/2461 del 7 ottobre 2014)
Con l'approvazione di queste linee guida, applicabili dal 10 ottobre 2014, la Regione Lombardia ha abrogato tutti gli atti superati e favorire la riduzione dell'impatto degli impianti di smaltimento dei rifiuti, anche grazie all'applicazione delle ultime e più efficienti tecniche disponibili nel settore, in quanto ritenuto urgente l’aggiornamento della normativa regionale in materia di discariche, anche in assenza di un’evoluzione del quadro normativo nazionale.
Le Linee guida per la progettazione e la gestione sostenibile di nuove discariche presentano 6 allegati (da A a F), aggiornabili, in caso di modifiche normative o evoluzione tecnologica, mediante decreto del competente Dirigente regionale.
Gli allegati comprendono:
- Allegato A - «Criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica»;
- Allegato B - «Valori obiettivo di QFD»;
- Allegato C - «Dichiarazione sostitutiva di certificazioni»;
- Allegato D - «Utilizzo di rifiuti per la costruzione delle discariche»;
- Allegato E - «Procedure amministrative»;
- Allegato F - «Procedure collaudi e chiusura discariche inerti».
2. 17.03.2016 - Sentenza Tar Lombardia 17 marzo 2016, n. 522
Illegittimità Linee guida Lombardia sulla gestione sostenibile delle discariche - Dgr 7 ottobre 2014 n. X/2461 stabilita dalla Sentenza Tar Lombardia 17 marzo 2016, n. 522
Il Tar Lombardia, Milano, Sezione III, con la sentenza 17 marzo 2016, n. 522, ha annullato le «Linee guida per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche» adottate con la Delibera della Giunta regionale della Lombardia del 7 ottobre 2014 n. X/2461, accogliendo il ricorso proposto da una società del settore dei rifiuti, titolare di una istanza di autorizzazione integrata ambientale per la realizzazione di una nuova discarica per rifiuti speciali non pericolosi nel territorio di un Comune bresciano.
L’impugnazione delle Linee Guida regionali da parte della società ricorrente discende dalla nota con cui la Direzione Generale «ambiente, energia e sviluppo sostenibile – valutazione e autorizzazioni ambientali» della Regione Lombardia, le ha imposto la presentazione di ulteriori 46 integrazioni documentali, ai fini dell’istruttoria dell’istanza di compatibilità ambientale della discarica progettata, di cui almeno una relativa alla voce «caratteristiche costruttive» prevista dalle Linee Guida stesse.
La sentenza del Tar lombardo, ha dichiarata l’illegittimità delle Linee Guida approvate, in quanto non è dato desumere dal Codice dell’Ambiente una competenza regionale in tema di progettazione e gestione sostenibile delle discariche e non sussistendo «un generale potere regionale di stabilire livelli di tutela più elevati di quelli stabiliti dalla normativa statale, potendo tale potere esplicarsi solo in relazione ad ambiti che la normativa statale affida, anche in via di completamento della disciplina, alla competenza regionale.
Estratto:
"La materia ambientale, cui va ricondotta la regolamentazione dell’attività di progettazione e gestione delle discariche, ricade infatti nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, comma 2, Cost. La Corte costituzionale ha infatti avuto modo di precisare che «…Come più volte precisato da questa Corte, la gestione dei rifiuti è ascrivibile alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» riservata, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla legislazione esclusiva dello Stato (ex multis, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009). In questo ambito, «non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell'ambiente», anche se le Regioni possono stabilire «per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di tutela più elevati», pur sempre nel rispetto «della normativa statale di tutela dell'ambiente» (sentenza n. 61 del 2009). Al contempo, «i poteri regionali "non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili [...] di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio [...]» (sentenza n. 54 del 2012)…» (sentenza 2 dicembre 2013, n. 285).
Né a diversa decisione può indurre l’argomento, comune alle difese delle amministrazioni resistenti, secondo cui l’art. 196, comma 1, lett. o), del TU Ambiente rimetterebbe alle Regioni “la definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all'articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare”. Infatti, come espressamente affermato al punto 1.2, rubricato Ambito di applicazione, delle linee guida approvate con la DGR impugnata, queste «…dettano i requisiti tecnici minimi, applicativi e interpretativi del d.lgs. 36/2003, ai quali si devono adeguare in Lombardia la progettazione, l’autorizzazione, la realizzazione, la gestione operativa e postoperativa delle discariche», e non i criteri per l’individuazione dei luoghi idonei alla collocazione delle discariche (fatto salvo il criterio di cui al punto 4.2, rubricato Scelta del sito / ubicazione). Né si può pensare – atteso il generale riferimento a tutte le discariche di cui al punto 1.2 citato – che le linee guida si limitino a dettare “disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare”. Neppure si può ritenere che le linee guida per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche oggetto di giudizio costituiscano esercizio della potestà regionale di stabilire, in materia ambientale, livelli di tutela più elevati di quelli stabiliti dalla normativa statale. Infatti, l’ambito del potere regionale di stabilire livelli di tutela più elevati di quelli stabiliti dalla normativa statale nella materia ambientale va letto alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale. Con riferimento a tale questione, la Corte ha infatti avuto modo di precisare che «…le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell'ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati (vedi sentenze nn. 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62 del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione…» (sentenza 5 marzo 2009, n. 61, come visto richiamata sul punto dalla citata sentenza 285/2013). Ne consegue che non sussiste un generale potere regionale di stabilire livelli di tutela più elevati di quelli stabiliti dalla normativa statale, potendo tale potere esplicarsi solo in relazione ad ambiti che la normativa statale affida, anche in via di completamento della disciplina, alla competenza regionale. Nel caso di specie tale potere non sussiste, atteso che, come visto, il citato art. 196, comma 1, lett. o), del TU ambiente non legittima la competenza regionale sulla materia disciplinata dalle linee guida impugnate."
3. 09/06/2017 - Consiglio di Stato sentenza n. 2790/2017
Il Consiglio di Stato con sentenza n. 2790/2017 ha respinto il ricorso della Regione Lombardia contro Padana Green S.r.l. per la riforma della sentenza del Sentenza TAR Lombardia 17 marzo 2016, n. 522, annullando pertanto le Linee guida per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche" (Regione Lombardia, delibera di Giunta n. X/2461 del 7 ottobre 2014).
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