Comunicazione della Commissione sull'accesso alla giustizia in materia ambientale
2017/C275/01
INDICE
A. INTRODUZIONE: L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA NEL DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE
B. CONTESTO GIURIDICO: ORGANI GIURISDIZIONALI NAZIONALI E DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE
C. GARANTIRE L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA IN MATERIA AMBIENTALE
1. INTERESSI PUBBLICI, OBBLIGHI E DIRITTI RILEVANTI PER L'ESERCIZIO DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE
1.1. Introduzione
1.2 Interessi pubblici, obblighi e diritti
1.3. Garantire il ruolo attivo del pubblico, tutelare i diritti e far rispettare gli obblighi
2. LEGITTIMAZIONE AD AGIRE
2.1 Introduzione
2.2 Richieste di informazioni ambientali e diritto di ricevere informazioni
2.3 Attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico
2.4 Richieste di azione ai sensi delle norme sulla responsabilità ambientale
2.5. Altro, ad esempio legislazione nazionale di attuazione, atti regolamentari generali, piani e programmi, deroghe
3. PORTATA DEL RIESAME GIURISDIZIONALE
3.1. Introduzione
3.2 Possibili motivi del riesame giurisdizionale
3.3 Intensità del controllo/livello di controllo
4. RIMEDI EFFETTIVI
4.1 Introduzione
4.2 Rimedi in caso di vizi procedurali minori
4.3 Sospensione, revoca o annullamento di decisioni o atti illegittimi, e disapplicazione di atti legislativi e regolamentari
4.4 Istruzioni che impongono l'adozione di misure omesse
4.5 Risarcimento del danno ingiusto causato da una decisione, atto od omissione illegittima
4.6 Provvedimenti provvisori
5. COSTI
5.1. Introduzione
5.2. Criteri per valutare se i costi sono eccessivamente onerosi
5.3 Patrocinio a spese dello Stato
6. TERMINI, SPEDITEZZA ED EFFICIENZA DELLE PROCEDURE
7. INFORMAZIONI PRATICHE
D. CONCLUSIONI
ALLEGATO I
ALLEGATO II
...
Estratto
A. INTRODUZIONE: L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA NEL DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE
1. L'ambiente è il sistema che sostiene la nostra vita e un patrimonio di tutti. La salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente sono valori comuni europei, preservati dal diritto ambientale dell'Unione, che istituisce un quadro comune di obblighi per le autorità pubbliche e di diritti per il pubblico.
2. La recente comunicazione della Commissione «Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione» sottolinea che, laddove gli obblighi o i diritti derivanti dalla legislazione dell'Unione sono violati a livello nazionale, è necessario che si possa accedere agli organi giurisdizionali nazionali, in linea con il principio dell'effettività della tutela giurisdizionale sancito dai trattati dell'UE e con il disposto dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea («Carta»).
3. Il diritto dell'Unione riconosce che, nel settore dell'ambiente, l'accesso alla giustizia deve riflettere gli interessi pubblici coinvolti.
4. La convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale («convenzione di Aarhus») stabilisce che, in determinati casi, le persone fisiche o giuridiche (quali le organizzazioni non governative, «ONG») possono adire un organo giurisdizionale o altro organo imparziale al fine di consentire il riesame di atti o omissioni di organi pubblici o privati.
Tale convenzione è stata ratificata da tutti gli Stati membri e dall'UE.
5. Garantire che le persone fisiche e le ONG abbiano accesso alla giustizia ai sensi della convenzione di Aarhus non solo rispetta un impegno internazionale ma è anche un mezzo importante per migliorare l'attuazione da parte degli Stati membri del diritto ambientale dell'Unione senza che la Commissione debba intervenire.
6. Il regolamento di Aarhus (1367/2006) applica la convenzione di Aarhus alle istituzioni e agli organi dell'UE. Per quanto riguarda gli Stati membri, alcuni atti di diritto derivato dell'Unione contengono disposizioni esplicitesull'accesso alla giustizia speculari a quelle della convenzione.
7. Al di fuori del campo di applicazione del diritto derivato di armonizzazione dell'Unione, le disposizioni legislative vigenti negli Stati membri sull'accesso alla giustizia in materia ambientale variano notevolmente. Nel contempo, la Corte di giustizia dell'Unione europea («Corte») ha emesso importanti sentenze che chiariscono le prescrizioni dell'Unione sull'accesso alla giustizia in materia ambientale, sia nel quadro del diritto derivato di armonizzazione siaal suo esterno. Il risultato è un cospicuo e prezioso corpus giurisprudenziale che copre tutti gli aspetti della materia.
8. In questo contesto, sono stati individuati vari problemi:
- le persone fisiche e le ONG sono pregiudicate dalla presenza di ostacoli che impediscono l'accesso agli organi giurisdizionali nazionali. Questo spiega parzialmente il flusso di domande pregiudiziali presentate alla Corte da diversi organi giurisdizionali nazionali per sapere se l'accesso debba essere concesso e a quali condizioni. Il pubblico è colpito in modo più indiretto quando la non effettività dell'accesso alla giustizia contribuisce a falle attuative, ad esempio nel caso di livelli insalubri di inquinamento dell'aria derivanti dall'inazione amministrativa,
- le amministrazioni pubbliche e gli organi giurisdizionali nazionali sono gravati da controversie relative a questioni inerenti all'accesso alla giustizia. Fare chiarezza basandosi sulla giurisprudenza esistente della Corte contribuirà all'efficienza della pubblica amministrazione e all'amministrazione della giustizia,
- le imprese sono pregiudicate dai ritardi nel processo decisionale amministrativo derivanti dal prolungarsi del contenzioso a causa della poca chiarezza delle norme relative all'accesso alla giustizia, ad esempio in materia di legittimazione ad agire e portata del riesame giurisdizionale. Gli organi giurisdizionali nazionali colmano sempre più le lacune del diritto processuale nazionale, soprattutto riguardo alla legittimazione ad agire, ma poiché leloro decisioni si riferiscono a casi specifici non possono fornire tutta la chiarezza e prevedibilità necessarie per orientare le decisioni di investimento.
Per le piccole e medie imprese («PMI»), che non possono permettersi procedure di autorizzazione inutilmente lunghe e incertezze sui rischi e sulla portata di un eventuale contenzioso, è particolarmente importante che vi siano termini ben precisi e un quadro giuridico chiaro. Le imprese possono essere pregiudicate anche quando la non effettività dell'accesso alla giustizia contribuisce al mancato ottenimento dell'ambiente pulito da cui molte di esse dipendono o a mancati investimenti da parte del governo a favore dell'economia verde.
9. Dopo aver esaminato varie opzioni, la Commissione ha concluso che lo strumento più adeguato ed efficace per affrontare il problema è una comunicazione interpretativa sull'accesso alla giustizia in materia ambientale (la presente comunicazione) che, riunendo tutta la cospicua giurisprudenza della Corte e traendo caute conclusioni dalla stessa, offra chiarezza e una fonte di riferimento per le amministrazioni nazionali (che devono garantire la corretta applicazione del diritto ambientale dell'Unione), gli organi giurisdizionali nazionali (che garantiscono il rispetto del diritto dell'Unione e sono competenti a sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali sulla validità e sull'interpretazione del diritto dell'Unione), il pubblico (in particolare le persone fisiche e le ONG ambientaliste, che esercitano un ruolo di sostegno dell'interesse pubblico) e gli operatori economici (che hanno un interesse comune all'applicazione prevedibile del diritto). La semplicità dell'iter di adozione dello strumento consente alla Commissione di produrre un'iniziativa efficace in tempi brevi.
10. L'opzione di mantenere lo status quo e basarsi solo sulla giurisprudenza della Corte per far evolvere la situazione non è stata considerata appropriata alla luce delle esigenze individuate. Anche l'opzione legislativa di un apposito strumento giuridico sull'accesso alla giustizia non è stata portata avanti, considerata l'esperienza con una proposta della Commissione del 2003 che è rimasta arenata al Consiglio per oltre dieci anni senza che sia stato raggiunto o prospettato un accordo. Infine, un approccio legislativo settoriale, mirante ad aggiungere disposizioni sull'accesso alla giustizia nei settori in cui sono state individuate problematiche specifiche (ad esempio, natura, acqua, rifiuti e aria) non sarebbe d'aiuto nel breve termine e, in ogni caso, il legislatore dell'Unione non sembra attualmente aperto in tal senso.
11. La comunicazione si basa sulle disposizioni del diritto dell'Unione, compresa la Carta, e sulla giurisprudenza della Corte. Essa illustra il modo in cui il pubblico può contestare decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche dinanzi a un organo giurisdizionale o altro organo analogo, esaminando la legittimazione ad agire, l'intensità del controllo, i rimedi effettivi che devono essere forniti dal giudice nazionale e varie altre misure di salvaguardia. Fornisce così un quadro chiaro di ciò che è necessario a livello nazionale per rispettare le disposizioni vigenti.
12. Qualora debbano adottare misure per garantire l'osservanza, gli Stati membri saranno aiutati ad apportare le modifiche necessarie, anche tramite gli scambi nell'ambito dello strumento per il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali («EIR»), di recente adozione. Il 6 febbraio 2017 la Commissione ha pubblicato la prima panoramica completa delle modalità di applicazione concreta delle politiche e delle norme dell'Unione in materia ambientale. È emerso che le politiche e le norme ambientali funzionano, ma che esistono notevoli lacune nel modo in cui sono messe in pratica in tutta Europa. Le lacune attuative più importanti negli Stati membri sono riconducibili ai settori programmatici della gestione dei rifiuti, della natura e della biodiversità, della qualità dell'aria, del rumore, della qualità e della gestione delle risorse idriche. La comunicazione EIR e le 28 relazioni specifiche per paese hanno gettato le basi per un approccio positivo e costruttivo al miglioramento dell'attuazione del diritto dell'Unione, e la presente comunicazione è un complemento importante.
13. In caso di mancato rispetto delle disposizioni giuridiche vigenti nel quadro dell'acquis dell'Unione, la Commissione continuerà ad avvalersi delle procedure di infrazione per garantirne l'osservanza.
14. Pur essendo incentrata sull'ambiente, la presente comunicazione è coerente con i lavori più ampi della Commissione sull'accesso alla giustizia, in particolare il quadro di valutazione UE della giustizia, e sull'applicazione della Carta, nonché con il quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto. Sistemi giudiziari efficaci svolgono un ruolo essenziale nella difesa dello Stato di diritto e dei valori fondamentali dell'Unione e nel garantire l'effettiva applicazione del diritto dell'Unione e la fiducia reciproca. È per questo che migliorare l'efficacia dei sistemi giudiziari nazionali costituisce una delle priorità del semestre europeo — il ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche dell'Unione. Il quadro di valutazione UE della giustizia aiuta gli Stati membri a ottenere una giustizia più efficace fornendo dati comparativi sulla qualità, l'efficienza e l'indipendenza dei sistemi giudiziari nazionali. Con una comunicazione del 2014 la Commissione ha adottato un nuovo quadro per affrontare le minacce sistemiche allo Stato di diritto negli Stati membri dell'UE. Il rispetto dello Stato di diritto è un prerequisito per la protezione di tutti i valori fondamentali enunciati nei trattati, compresi i diritti fondamentali.
15. La comunicazione tratta dell'accesso alla giustizia in relazione a decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche degli Stati membri. Non riguarda le controversie in materia ambientale tra privati né il controllo giurisdizionale degli atti delle istituzioni dell'Unione attraverso il Tribunale, che è disciplinato dal regolamento di Aarhus (1367/2006). Inoltre, sebbene la comunicazione sia in linea con la giurisprudenza della Corte, solo la Corte può fornire un'interpretazione definitiva.
16. Entro questi limiti, la comunicazione faciliterà una migliore attuazione del diritto ambientale dell'Unione negli Stati membri, chiarendo in che modo il pubblico possa rivolgersi agli organi giurisdizionali nazionali, che sono spesso in una posizione più opportuna per individuare soluzioni adeguate, essendo più vicini ai fatti e al loro contesto. In tal modo, la comunicazione contribuirà a rafforzare lo Stato di diritto, un valore fondamentale dell'ordinamento giuridico dell'Unione.
L'analisi mostra che, come interpretate dalla Corte, le disposizioni vigenti dell'acquis dell'Unione, in particolare quelle del diritto derivato dell'Unione in materia ambientale e dagli impegni internazionali, forniscono già un quadro coerente per l'accesso alla giustizia in materia ambientale. Esse disciplinano tutti gli aspetti fondamentali della materia, garantendo che il pubblico, tra cui le ONG ambientaliste, abbiano il diritto di adire gli organi giurisdizionali nazionali, ottenere un corretto esame della causa e avvalersi di rimedi effettivi. Oltre a ciò, le sentenze pronunciate dalla Corte negli ultimi dieci anni mostrano l'importanza che essa attribuisce all'accesso agli organi giurisdizionali nazionali quale mezzo per garantire l'effettività del diritto dell'Unione. Le cause avviate dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali non solo permettono di contestare decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche degli Stati membri sulla base del diritto ambientale dell'Unione, ma anche, tramite il rinvio pregiudiziale ai sensi dell'articolo 267 del TFUE, consentono alla Corte di pronunciarsi sull'interpretazione e sulla validità degli atti dell'Unione.
La presente comunicazione facilita l'accesso agli organi giurisdizionali nazionali, in quanto spiega e interpreta le disposizioni giuridiche vigenti. In tal modo contribuisce a migliorare l'applicazione del diritto dell'Unione. Essa intende essere un aiuto per gli Stati membri, gli organi giurisdizionali nazionali, i professionisti del diritto e il pubblico, e la Commissione seguirà con interesse come tali beneficiari ne faranno uso e come l'accesso alla giustizia in materia ambientale evolverà nell'Unione.
Il ruolo della Corte continuerà a essere fondamentale nell'interpretazione del diritto dell'Unione applicabile all'accesso alla giustizia in materia ambientale, compreso il rispetto degli obblighi derivanti dall'articolo 19, paragrafo 1, del TUE in materia di tutela giurisdizionale effettiva. A questo proposito, la giurisprudenza esistente mostra i proficui risultati della cooperazione tra la Corte e gli organi giurisdizionali nazionali nell'ambito dell'articolo 267 del TFUE, che si può supporre continueranno a prodursi. La Commissione seguirà attentamente la futura giurisprudenza pertinente della Corte e la valuterà, e, se necessario, prenderà in considerazione l'opportunità di aggiornare la presente comunicazione.
GUUE C275/1 18.08.2017